Azərbaycanda yerli özünüidarəetmə: bələdiyyələrin sayının azaldılması yetərlidirmi?

Fevralın 23-də yerli mətbuatda Milli Məclisə “Bələdiyyələrin birləşməsi, fəaliyyəti, ayrılması və ləğv edilməsi haqqında” qanuna dəyişiklik layihəsinin daxil olması ilə bağlı xəbər yayıldı. Məlumatda bildirilir ki, Azərbaycanda əhalisinin sayı 3 min nəfərdən və ya 1000 evdən az olan bələdiyyələr birləşdiriləcək. Bu qərarın ölkədəki bələdiyyələrin üçdə ikisinin birləşməsinə səbəb olacağı gözlənilir. Yeni dəyişikliklərdən sonra Azərbaycandakı bələdiyyələrin sayı 50 faizdən çox azalaraq 1605-dən, 700-ə yaxın bir saya enəcək. Hazırda Azərbaycandakı bələdiyyələrin sayının nə qədər çox olmasını göstərmək üçün qeyd edilməlidir ki, əhali sayı Azərbaycandan 8 dəfə çox olan Türkiyədə fəaliyyət göstərən bələdiyyələrin sayı (1393) Azərbaycandan daha çoxdur.

 

Azərbaycanda bələdiyyə institutunun işlək olmaması məsələsi uzun illlərdir ki, müstəqil ekspertlər və vətəndaş cəmiyyəti tərəfindən dilə gətirilir. Hətta hökumət və parlament nümayəndələri də tez-tez Azərbaycanda bələdiyyələrin zəif inkişafı ilə bağlı fikirlər səsləndirilir. Azərbaycanda yerli özünuidarəetmə institutu kimi bələdiyyənin formalaşmasının artıq 25-ci ili olsa da, bu müddət ərzində bələdiyyələr dövlət-cəmiyyət münasibətlərinin əhəmiyyətli oyunçusuna çevrilə bilməyib. Hətta etibarlılığı mübahisələndirilən seçki nəticələrinə görə belə, sonuncu – 2019-cu il bələdiyyə seçkisində ölkədəki 18 yaşdan yuxarı əhalinin təxminən 20 faizə yaxını iştirak edib.

 

Hazırda təklif olunan dəyişikliklər Azərbaycanda bələdiyyələrin sayının azaldılması ilə bağlı atılan ilk addım deyil. 2014–cü ildə Azərbaycandakı bələdiyyələrin sayı 2736-dan 1605-ə endirilmişdi. Bundan sonra da bələdiyyələrin işləkliyi ilə bağlı vəziyyət dəyişmədiyindən, aydın olur ki, bələdiyyələrin sayının azaldılması hələ bu qurumların daha effektiv fəaliyyəti üçün yetərli şərt deyil. Bəs, Azərbaycanda funksional bələdiyyə sistemi qurmaq üçün daha hansı addımların atılmasına ehtiyac var?

 

Səlahiyyət azlığı və idarəetmədə paralellik

 

Azərbaycanda bələdiyyələrin əsas problemlərindən biri bu qurumların səlahiyyətlərinin məhdud olması ilə bağlıdır. Hazırda Azərbaycanda mövcud olan yerli idarəetmə sisteminin hüquqi bazasını 1995-ci ildə qəbul edilən konstitusiyanın 4-cü bölməsi və 1999-cu ildə qəbul edilən “Bələdiyyələrin statusu haqqında” qanun təşkil edir. Azərbaycan Yerli Özünüidarə Haqqında Avropa Xartiyasını ratifikasiya etməklə yerli özünüidatəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin genişləndirilməsiylə bağlı öhdəlik götürsə də, Avropa Şurası Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin «Azərbaycanda yerli və regional demokratiyaya dair» 21 may 2003-cü il tarixli 126 saylı Tövsiyəsinin 8.2.2. bəndində qeyd edilir ki, Azərbaycanda bələdiyyələrin səlahiyyətləri olduqca məhduddur və Yerli Özünüidarə Haqqında Avropa Xartiyasının tələblərinə uyğun olaraq ictimai işlərin əhəmiyyətli hissəsi bu səlahiyyətlərin çərçivəsinə daxil edilməyib

 

Bələdiyyələrin regional iqtisadi inkişaf prosesində aktiv və səmərəli iştirak edə bilməməsinin əsas səbəblərindən biri yerli icra hakimiyyətlərinin və digər dövlət qurumlarının yerli əhəmiyyətli məsələlərdə geniş səlahiyyətlərə sahib olmasıdır. Yerli özünüidarəetmə orqanları texniki olaraq dövlətin bir parçası olsa da, fiziki və psixoloji olaraq yerli icmaya daha yaxındır. Bu baxımdan yerli özünüidarəetmə orqanlarının lokal iqtisadi inkişaf siyasətinin hazırlanmasında və tətbiqinedə əsas söz sahibi olmasının bu siyasətin uğurla həyata keçirilməsinə böyük təsiri mövcutdur. Təhsil, səhiyyə, sosial təminat və mədəniyyət kimi sahələrdə bələdiyyələrin söz sahibi olmaması bu qurumlarınr regional idarəetmə və inkişafda iştirakını aşağı salır.

 

Azərbaycanda bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin azlığı ilə yanaşı, mövcud bəzi səlahiyyətlərində digər dövlət qurumları ilə paralelliyin olması da diqqət çəkir. Məsələn, yol təsərrüfatının idarə olunması, ərazinin abadlaşdırılması, qəbirstanlıqların saxlanması, fərdi ev tikintisi üçün ərazilərin ayrılması, park və yaşıllıqların saxlanması kimi məsələlər həm bələdiyyələrin, həm də digər dövlət qurumlarının (xüsusilə icra hakimiyyətlərinin) fəaliyyətinə aid edilir. Bu paralellik idarəetmə mexanizmini çətinləşdirməklə yanaşı, eyni işə görə ikiqat maliyyə sərfiyyatı baş verdiyi üçün artıq xərclərə də səbəb olur. Yəni, bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin müstəsnalığı problemi mövcuddur. Bu baxımdan, yerli icra hakimiyyəti orqanları arasında səlahiyyətlərin dəqiq bölgüsünün müəyyənləşdirilməsinə kəskin ehtiyac var.

 

Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasında bildirilir ki, “Dövlət Səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsi, bir qayda olaraq, əsas etibari ilə vətəndaşlara daha yaxın olan hakimiyyət orqanlarına həvalə edilməlidir. Bu səlahiyyətlərdən hər hansı birinin başqa bir hakimiyyət orqanına verilməsi qarşıya qoyulmuş vəzifənin həcmini və xarakterini, eləcə də səmərəlilik və qənaət tələblərini nəzərə almaqla həyata keçirilməlidir”. Azərbaycan təcrübəsində yerli idarəetmə sahəsində iki məsələ ilə qarşılaşırıq. Bunlardani ilki yerli idarəetmə orqanlarının fəaliyyət göstərəcəyi sahələri müəyyən etmək üçün lazım olan “yerli əhəmiyyətli məsələlər” anlayışının izahının və əhatə dairəsinin müəyyən edilməməsidir. Digər tərəfdən, yerli idarəetmə orqanlarının sahib olduqları səlahiyyətlər də qanunla öz əksini tapmayıb. Bu iki qeyri-müəyyənliyin aradan qaldırılması inkişaf siyasətinin effektiv həyata keçirilməsi baxımından yerli idarəetmə orqanlarının mövqeyini gücləndirməyə xidmət edə bilər.

 

Azərbaycanda bələdiyyə sistemi ilə bağlı atılmalı digər bir addım bələdiyyə seçkilərinin forması ilə bağlıdır. Çünki, hazırki sistemdə Azərbaycanda seçkilər vasitəsi ilə bələdiyyə sədri deyil, bələdiyyə üzvləri seçilir və o üzvlər sədri müəyyən edir. Ancaq seçkilərin birbaşa bələdiyyə sədrini müəyyən etməsi bu seçki prosesinin effektivliyini artıra bilər. Çünki, indiki halda seçicilərin ən çox dəstəyini alan namizəd sonda bələdiyyə sədri olmaya bilər. Bu isə müstəqil namizədlərin bələdiyyə sədri olmaq şansını, dolayısıyla onların prosesdə iştirakçılıq istəyini aşağı salır.

 

Bələdiyyələrin maliyyəsi

 

Bələdiyyələrin effektiv fəaliyyət göstərməsi üçün güclü maliyyə potensialına sahib olmaları vacib şərtdir.  Maliyyə imkanlarının zəif olması bələdiyyələrə öz fəaliyyətlərini istənilən səviyyədə yerinə yetirməyə imkan vermir və nəticədə sakinlərə lazımlı servisləri göstərə bilmir. Bu isə, əhalinin bələdiyyələrə inamı azaldır və onların gərəksiz qurumlar olduğu təssüratı formalaşır. Digər tərəfdən, bu, bələdiyyələrin topladığı vergiləri ödəməyə marağın aşağı olmasına gətirib çıxarır.

 

Azərbaycanda bələdiyyələrin maliyyə resurslarının məhdud olması həm mərkəzi büdcədən onlara daha az vəsait ayrılması, həm də, özlərinin gəlir imkanlarının az olması ilə bağlıdır. Avropa Şurası yerli özünüidarəetmə ilə bağlı hazırladığı sənədlərdə bildirir ki, yerli özünüidarə sisteminin effektiv fəaliyyət göstərməsi üçün ölkə üzrə bələdiyyə büdcələrinin ÜDM-ə nisbəti azı 7 faizə bərabər olmalıdır. 2024-cü ildə Azərbaycanın dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə ayrılan vəsaitin həcmi (dotasiya və subvensiya birgə) 8 milyon manatdır. Yəni, Azərbaycanda bu rəqəm hətta 0.1 faizdən də aşağıdır. Bələdiyyələrin sayının azaldılması və səlahiyyərlərinin artırılmasına paralel olaraq mərkəzi büdcədən bələdiyyələrə ayrılan vəsaitin artırılmasına ehtiyac var.

 

Dövlət Statistika Komitəsi 2022-ci ildə Azərbaycandakı bələdiyyələrin büdcələri ilə bağlı göstəricilərə görə, 2022-ci ildə ölkədə fəaliyyət göstərən 1605 bələdiyyənin toplam gəliri 47.3 milyon manata bərabər olub. Müqayisə üçün, Gürcüstanın təkcə paytaxt şəhəri Tbilisi bələdiyyəsinin 2022-ci ildəki büdcəsi 1 milyard 560 milyon lariyə, yəni, təxminən 1 milyard manata bərabər olub. Bu isə o deməkdir ki, təkcə Tbilisi bələdiyyəsinin bir illik gəliri Azərbaycandakı 1605 bələdiyyənin bir illik gəlirlərini 20 dəfədən çox qabaqlayır.

 

Bələdiyyələrin 2022-ci il ərzindəki toplam gəlirinin 43.3 faizi və ya 20.5 milyon manatı yerli vergilər hesabına təmin edilib. Bələdiyyələr il ərzində əhalidən fiziki şəxslərin əmlak vergisi olaraq 13.2 milyon manat, fiziki şəxslərin torpaq vergisi olaraq isə 7.3 milyon manat vəsait əldə edib. Rəsmi rəqəmlərə görə, 2022-ci ildə ölkədə bu vergi növü üzrə cəmi 1 min 600 manat vergi yığılıb. Bələdiyyələrin gəlirlərinin yerdə qalan 56.7 faizlik hissəsi vergi olmayan daxilolmalar hesabına formalaşıb. Burada əsas pay bələdiyyə əmlakının satışından əldə edilən gəlirlərdir. Beləki, 2022-ci ildə bələdiyyələr öz əmlaklarının satışından 9 milyon manat gəlir əldə ediblər. Bələdiyyələ əmlakının icarəyə verilməsindən əldə edilən gəlirlərin həcmi isə, 7.5 milyon manat olub.

 

Azərbaycanda bir çox sahədə olduğu kimi, bələdiyyələrin maliyyəsi baxımından da regional bərabərsizlik hökm sürür. Ötən il bələdiyyələrin ölkə üzrə topladıqları vergilərin yarısı Bakının payına düşür. Bu həm də onun göstəricisidir ki, Bakıdan kənar ərazilərdə əhali bələdiyyə vergilərini ödəməkdə maraqlı deyil. 2022-ci il ərzində Azərbaycandakı bələdiyyələrin toplam xərcləri 46.8 milyon manata bərabər olub. Bələdiyyələrin gəlirlərinin nə qədər az olması onların xərc strukturundan da, bəlli olur. Belə ki, ötən il bələdiyyə xərclərinin 55 faizi əmək haqları ilə bağlı olub. Yəni, hazırki maliyyələşmə mexanizmi ən yaxşı halda bələdiyyələrin əmək haqqı fondunun qarşılanmasına bəs edir.

 

Bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin və maliyyəsinin artırılması həm də bələdiyyələrin kredit imkanlarına çıxış imkanlarının artırılması baxımından da vacibdir. Kreditlərdən istifadə edilməsi yerli idarəetmə orqanlarında maliyyə alətləriylə işləmə bacarığı formalaşdırır ki, bu da bələdiyyələrin maliyyə fəaliyyətini genişləndirməsinə kömək ola bilər. Bələdiyyələrin kredit resurslarına çıxışının artırılması üçün isə onların iqtisadi fəaliyyətinin genişləndirilməsinə ehtiyac var.

 

Bələdiyyələr bizə nə qazandıra bilər?

 

Ölkədə effektiv bələdiyyə sisteminin formalaşması bir çox baxımdan vətəndaşlar üçün müsbət dəyişikliklər vəd edir.  Məsələn, bələdiyyələrin işi sırf öz ərazilərində yaşayan əhaliyə xidmət etmək olduğu üçün, bələdiyyə institunun işlək olduğu bir şəraitdə qərarların qəbulu daha çevik baş verə bilir. Hazırda Azərbaycanda ən ucqar ərazilərdə də sosial xidmətlərlə bağlı qərarlar paytaxtda qəbul edilir. Bu səbəbdən, bir çox bölgələrin problemlərinin həlli bəzən illərlə gözləməli olur. Lakin, işlək bələdiyyə institutu olduğu halda icma özü vəsaiti hara xərcləyəcəyinə qərar verə bilər və problemlərin həlli üçün illərlə gözləmək lazım gəlməz.

 

İşlək bələdiyyələrin olması ictimai vəsaitlərin şəffaf xərclənməsi baxımından da vacibdir. Çünki bələdiyyələrdə vətəndaş iştirakçılığının ölkə səviyyəsindəki vətəndaş iştirakçılığından daha yüksək olması ilə bağlı imkanlar var. Ancaq bu mexanizmin mövcud olması ilk növbədə ölkədə demokratik seçki təcrübəsinin formalaşmasından keçir. Bələdiyyə institunun ölkə üçün vəd etdiyi daha bir üstünlük yeni siyasətçilərin formalaşmasında tramplin rolunu oynaması ilə bağlıdır. Həm iqtidar, həm də onun alternativi olan siyasi qüvvələr bələdiyyələrdə təmsil olunaraq idarəetmə bacarıqlarını artıra və bu təcrübə hesabına mərkəzi idarəetmədə daha hazırlıqlı təmsil oluna bilərlər. Azərbaycanda bu istiqamətdə uğurlu nəticələrin əldə edilməsi baxımından siyasi iştirakçılığın artırılmasına ehtiyac var.

 

İşlək bələdiyyə institutu həm də ölkəyə vəsaitlərin cəlb edilməsi baxımından da vacibdir. Beləki, bu sahədə uğurlu ölkələrin təcrübəsi göstərir ki, bələdiyyələr müstəqil və səlahiyyətli olduqda öz layihələrinin maliyyələşdirilməsinə beynəlxalq partnyorları da cəlb etmək imkanı qazanırlar. Bu isə, həm mərkəzi büdcə vəsaitlərinə qənaət edilməsi, həm də ölkəyə əlavə investisiyaların cəlb edilməsi baxımından vacib sayılır.

Müəllif
Fərid Mehralızadə
Fərid Mehralızadə
Agora - Analitik Kollektivin həmtəsisçisidir. Azərbaycan Dövlət İqtisad Universitetində Maliyyə üzrə bakalavr, İstanbul Universitetində isə İqtisadi Siyasət üzrə magistr təhsili alıb. İqtisadi siyasət mexanizmləri, dayanıqlı inkişaf, sosial siyasət, regional və gəlir bərabərsizliyi onun əsas araşdırma istiqamətləridir.

Paylaş