Analiz | Azərbaycanda inkişafa xarici yardım: Avropa İttifaqının rolu və əsas göstəricilər

Zəngin dövlətlərdən az inkişaf etmiş müstəqil ölkələrə inkişaf üçün davamlı yardım və resurs axını təcrübəsi ötən əsrin ortalarından yaranıb. Bu dəstək mexanizmi günümüzdə İnkişafa Rəsmi Yardım (ingiliscə: Official Development Assistance – ODA) adlanır və donor hökümətlər tərəfindən inkişaf etməkdə olan ölkələrin sosial-iqtisadi tərəqqisi üçün həyata keçirilir.[i] İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatının (OECD) məlumatına görə, Azərbaycan da daxil olmaqla, dünyada inkişaf etməkdə olan 150 ölkə var və təkcə 2021-ci il ərzində həmin ölkələrə ayırılan rəsmi yardımın həcmi 178 milyard ABŞ dolları olmuşdur. Bu yardım qrantlar, güzəştli borclar (bir hissəsi qrant kimi təyin olunan) və texniki dəstək formasında çatdırılır.[ii] Dünyada inkişafa ən böyük maliyyə yardımı, illik 50 milyard avro olmaqla, Avropa İttifaqı (Aİ) tərəfindən ayırılır.[iii] Azərbaycan öz növbəsində Aİ-nin Şərq Tərəfdaşlığı təşəbbüsünün üzvü kimi həmin yardımdan faydalanır.

 

Azərbaycan, xüsusilə də, təbii resurslara bağlı gəlirlərinin yüksək həddə olduğu illərdə – yəni 2004 və 2014-cü illər arasında – xarici yardımdan az asılı olan ölkə hesab olunurdu. Bununla belə müstəqillikdən bəri Azərbaycanın inkişafı üçün ayrılan beynəlxalq yardımın orta illik miqdarı 155 milyon ABŞ dolları təşkil edib.[iv] Müqayisə üçün qeyd etmək lazımdır ki, ərazi və əhali nisbətindəki böyük fərqə baxmayaraq, qonşu Gürcüstan üçün bu rəqəm 818 milyon ABŞ dollarıdır. Azərbaycanın enerji ehtiyatlarının məhdudluğu, qlobal enerji keçidi gündəmi və ənənəvi enerji resurslarının gələcək perspektivdə aktuallığını tədricən itirməsi fonunda ölkənin qeyri-neft sahəsində islahatlar və regionların yenidənqurması üçün xaricdən maliyyə yardımına ehtiyac artmaqdadır. Bu ehtiyac ölkə rəsmiləri tərəfindən son dövrlərdə davamlı olaraq dilə gətirilir.[v] Mövcud vəziyyət yardımların sosial-iqtisadi, təhsil, səhiyyə və infrastruktur kimi sahələrdə daha məqsədəuyğun istifadəsini zəruriləşdirir.

 

İndiyə qədər olan elmi tədqiqatlarda inkişaf etməkdə olan ölkələrə xarici maliyyə yardımının effektivliyi ilə bağlı yanaşmalarda konsensus yoxdur. Bəzi alimlər bu maddi və texniki dəstəyi yaxşı idarəetmənin təşviqi və uğurlu dövlət siyasəti quruculuğu praktikalarının digər ölkələrə ötürülməsi baxımından xeyirli hesab etsə də, başqaları qeyd edir ki, alıcı ölkələrdə dövlət institutları zəif olduqda bu yardımlar ziyanlı ola bilər.[vi] Sonuncuların arqumentlərindən biri odur ki, Qərbin donor ölkələrinin inkişaf yardımı gündəmləri əksər hallarda alıcı ölkələrin yerli şərait və tələbləri, eləcə də, siyasi kontekstlərinə uyğun gəlmir. Elə Azərbaycan nümunəsində də sonuncu arqumenti əsaslandıran praktika müşahidə olunur.[vii]

 

Bu məqalə Azərbaycanın inkişafına xaricdən yardımın effektivliyini sorğulamadan mövcud trendləri deskriptiv təhlil edir və müvafiq sahə üzrə müzakirələrin boşluğunu qismən doldurmağı hədəfləyir. Son 15 il ərzində Avropa İttifaqından yardım nümunəsində aşağıdakı suallar qoyulur: Bu yardımlar Azərbaycanda hansı sektorlara və hansı sahələr üçün ayırılır? Azərbaycan və Aİ arasındakı münasibətlərinin tempi sonuncudan gələn inkişafa yardım axınına necə təsir edir? Sualları cavablamaq üçün Avropa Birliyinin rəsmi platforması olan Aİ İnkişaf Tədqiqi (EU Aid Explorer) əsas mənbə kimi istifadə olunub.[viii]

 

Ümumi göstəricilər

 

Azərbaycanın inkişafa ən böyük maddi və texniki dəstəkçisi olan Avropa İttifaqı ölkəyə 2007 və 2022-ci illər arasında bu ölkəyə 1 milyarda yaxın – 939 milyon avro vəsait ayırıb. Əksər hallarda qeyri-hökümət sektoru xarici maliyyə yardımının əsas alıcısı kimi təqdim edilsə də, Aİ-nin məlumat bazası göstərir ki, Azərbaycanda indiyə qədər ən irihəcmli xarici yardım hökümət sektoruna göstərilib. Aİ-nin icraedici orqanı olan Avropa Komissiyasının layihələrin icrası üçün son 15 ildə Azərbaycan hökümətinə ayırdığı qrantların ümumi miqdarı yerli QHT-lər üçün ayrılan vəsaitdən düz 5 dəfə çoxdur.

 

Aİ ölkələri arasında Azərbaycandakı inkişaf layihələrinə ən çox vəsait ayıran ölkə Almaniyadır. Bu ölkədən Azərbaycana ən çox resurs axını olan üç əsas sahə su təminatı və sanitasiyası, ali təhsilin inkişafı və tullantıların idarə edilməsidir. Azərbaycanın su qıtlığı təhlükəsi kontekstində Almaniyanın bu sahədəki tövhələri – təkcə maddi deyil, həm də təcrübə və avadanlıq dəstəyi – xüsusilə də, qeyri-neft sektoru kimi kənd təsərrüfatının inkişafı baxımından gələcək perspektivdə olduqca yararlı sayıla bilər.[ix]

 

Mənbə: EU Aid Explorer

Cədvəl 1: Azərbaycanın Aİ-dəki ən böyük donor ölkələrinin maliyyə yardımının həcminə görə sıralaması (milyon avro ilə).

 

Maraqlıdır ki, Azərbaycana Avropadan indiyə qədər ən irihəcmli yardımlar dəmiryolu nəqliyyatı sahəsinə ayrılıb. Azərbaycanda dəmiryolu nəqliyyatına ayrılan vəsaitin hamısı, 167 milyon avro, yalnız bir ölkə – Fransa tərəfindən son bir neçə il ərzində təmin edilib. Buna səbəb Aİ-nin Rusiyanı kənarda qoyan Şərq-Qərb nəqliyyat dəhlizinin Azərbaycan ərazisindən keçməsidir. Fransa lokomotivləri Azərbaycanın daxili dəmiryolu nəqliyyatının inkişafına böyük dəstək verir.[x] Yükdaşıma sahəsində Azərbaycanın imkanlarını inkişaf etdirsə də, yerli əhali üçün sərnişindaşıma xidmətlərinin keyfiyyətinə tövhə baxımından bu əməkdaşlığın effektivliyi daha mücərrəddir.

 

Təhsil Azərbaycanda Avropa İttifaqı tərəfindən ən çox vəsait ayrılan ikinci sahədir (bax: Cədvəl 2). Son 15 il ərzində artım tempi ən stabil olan yardımlar məhz bu sahəyə ayrılıb ki, əsas pay sahibləri də Almaniya (73 milyon avro) və Fransadır (22 milyon avro). Əsasən təhsil müəssisələri üçün ayrılan bu qrantlar və əməkdaşlıq çərçivələri, təəssüf ki, Azərbaycan hökümətinin siyasət sənədlərində qarşıya qoyduğu məqsəd olan beynəlxalq qiymətləndirmələrdə mövqeyinin yaxşılaşdırılmasına gətirib çıxarmayıb.[xi] Bu onu göstərir ki, təhsil kimi sahələrdə beynəlxalq əməkdaşlıq və maliyyə yardımı çərçivələrinin müəyyənləşdirilməsi üçün yerli və tənqidi rəylərin dinlənilməsinə zəmin yaradılmalıdır.

 

Mənbə: EU Aid Explorer

Cədvəl 2: Azərbaycanda Aİ tərəfindən ən çox inkişafa dəstək ayrılan sahələr (milyon avro ilə).

 

Aİ-Azərbaycan münasibətləri və yardım trendləri

Bəs Avropa İttifaqı ilə Azərbaycan arasındakı münasibətlər dinamikasının birincidən gələn inkişafa yardımın həcminə və xarakteristikasına təsiri varmı? Müəyyən nəticə çıxarmaq üçün Aİ-Azərbaycan münasibətlərində bir-birinə yaxın iki seçilən dövrə baxmaq olar: 2009 və 2011-ci illər arası münasibətlərin çiçəklənməsi dövrü və 2014-2016 arası münasibətlərin təlatümlü mərhələyə keçdiyi dövr. Birincisi ona görə müsbət inkişaf dövrü hesab oluna bilər ki, 2009-cu ildə Azərbaycan Aİ-nin altı ölkədən ibarət avropalaşma və inteqrasiya hədəfləyən Şərq Tərəfdaşlığı proqramına qoşuldu. 2011-ci ildə isə Avropanın enerji təhlükəsizliyinə tövhə vəd edən Cənubi Qaz Korridorunun (Azərbaycan qazını İtaliyaya qədər daşıyacaq) qurulması ilə bağlı razılıq əldə edildi. Verilənlər göstərir ki (bax: Cədvəl 3), həqiqətən də, 2009-cu ildən sonra Avropa Komissiyasından (Aİ-yə üzv ölkələrin birbaşa yardımlarını çıxmaqla) Azərbaycana gələn inkişafa yardımın miqdarı iki dəfədən çox artaraq, 2012-ci ildə 20 milyon avroya çatıb. Təsadüfi deyil ki, həmin dövrdə ən çox maddi dəstək Azərbaycanda dövlət sektorunun islahatı, enerji siyasəti quruculuğu və məhkəmə-hüquq sisteminin inkişafına ayrılıb.

 

Mənbə: EU Aid Explorer

Cədvəl 3: Avropa Komissiyasından (üzv ölkələrin yardımlarını çıxmaqla) Azərbaycana inkişafa yardımın həcmi illər üzrə (milyon avro ilə).

 

Tam əksinə, 2013-cü ildə, Aİ-nin münasibətlərdə önəm verdiyi vətəndaş cəmiyyətinə siyasi basqılar artdı, növbəti ildə Aİ ilə əməkdaşlıq edən QHT-lər qapanmağa məcbur edildi və Aİ-dən (eləcə də bütün digər xarici fondlardan) vətəndaş cəmiyyətinin fəaliyyətinə maliyyə yardımı qanunvericiliklə de-fakto qadağan edildi. 2014-cü ildə, həmçinin, Azərbaycan rəhbərliyi Aİ ilə Assosiasiya Sazişi imzalamaqdan imtina etdi. 2015-ci ildə insan hüquqlarının kobud pozuntuları ilə bağlı Avropa Parlamentinin qətnamələrindən sonra rəsmi Bakı ilə Aİ arasındakı siyasi münasibətlər krizis mərhələsinə keçdi və Azərbaycan Şərq Tərəfdaşlığının Parlament Assambleyası olan AVRONEST-dəki iştirakını müvəqqəti olaraq dayandırdı.[xii]

 

Öncəki tədqiqatların gəldiyi nəticəyə görə, inkişaf etməkdə olan ölkələr vətəndaş cəmiyyətinə məhdudiyyətlər tətbiq etdikdə, həmin ölkələrin inkişafına ayrılan ikitərəfli xarici yardımın həcmi növbəti illərdə təqribən 32 faiz azalır.[xiii] Yuxarıda qeyd edilən hadisələr fonunda 2013 və 2014-cü ildə Avropa Komissiyasından Azərbaycana resurs axını tempində əhəmiyyətli düşüş nəzərə çarpır (bax: Cədvəl 3). Sonraki illərdə isə artım bərpa olunub və Aİ öz prioritetini müəyyən bir dövr üçün Azərbaycanda bölgələrin inkişafına çevirib. Bu onu göstərir ki, münasibətlərin dinamikası indiyə qədər yardımın həcminə epizodik təsirlər etsə də, bu əlaqə artıcıl deyil və əksər hallarda Aİ-nin praqmatik maraqlarına uyğun dəyişir. 2017-ci ildən etibarən Aİ ilə Azərbaycan arasında yeni əməkdaşlıq sazişinin hazırlanması üçün danışıqlar başlasa da bəzi iqtisadi (Dünya Ticarət Təşkilatına üzvlük, iqtisadi monopoliyalar və s.) və siyasi (demokratik institutlar və vətəndaş cəmiyyətinin vəziyyəti) məsələlərdə tam uzlaşmaya nail olunmadığı üçün yekun razılaşma ləngiməkdədir. Münasibətlərin stabil olmaması, eləcə də siyasi məhdudiyyətlər səbəbindən, Aİ və Azərbaycan mühüm sahələrin uzunmüddətli inkişafına dəstək çərçivəsi yarada bilmir. Aİ verilənlər bazası göstərir ki, Azərbaycan üçün inkişafa yardımın ən çox ayrıldığı sahələr hər il dəyişir və ümumi bir ardıcıllıq yoxdur.

 

Bütün bunlar, həm daxili konyukturadan, həm də Aİ ilə münasibətlərdən yaranan, bir-biri ilə əlaqəli iki mühüm problemin təzahürüdür. Birincisi, Azərbaycanda qeyri-hökümət sektoru zəiflədildiyi üçün, yerli icmalar Aİ-nin inkişafa yardım prioritetlərinin cəmiyyətin maraqlarıa uyğun və davamlı müsbət təsir yaradacaq şəkildə qurulmasında iştirak edə bilmir. İkincisi, qeyri-hökümət sektorunun proseslərdə iştirak imkanları məhdudlaşdırıldığı üçün yardımın əsas alıcısı hökümət sektoru olsa da, ictimai hesabatlılıq olmadığına görə həyata keçirilən layihələrin effektivliyi suallar doğurur. Aİ ötən ildən etibarən BMT İnkişaf Proqramının (UNDP) Bakı nümayəndəliyi vasitəsilə yerli QHT-lərə yardım mexanizmi yaratmağa çalışsa da, bu sadəcə dövlət qeydiyyatında olan təşkilatlara limitlənib və nəticə olaraq yerdə qalan vətəndaş cəmiyyəti aktorları gözardı edilib. Fərqli ölkələrin təcrübəsində tədqiqatçılar qeyd edir ki, vətəndaş cəmiyyətinə məhdudiyyətlərin qoyulması ölkələrin inkişaf hədəflərindən ən mühümü olan kasıblığın aradan qaldırılmasına mane olur, çünki, dövlət siyasətinin qurulmasında həssas qruplar iştirak edə bilmir.[xiv] Azərbaycanın inkişaf strategiyası və buna xarici yardım nümunəsində də eyni problemin yaranması hazırki şəraitdə qaçılmazdır.

 

Sonluq

 

Avropa Ittifaqı inkişafa yardım siyasətini alıcı ölkələrin öz inkişaf strategiyalarına uyğun qurduğunu iddia edir.[xv] Lakin bu prosesdə cəmiyyətin iştirakı ilə bağlı mexanizm Azərbaycanda yoxdur. Məsələn, 2020-ci ildən sonrakı dövr üçün Aİ Şərq Tərəfdaşlığı ölkələrinin inkişafına 17 milyard avroya qədər investisiya ayırmağı planlayır. 2022-ci ilin əvvəlində elan olundu ki, Azərbaycana ayırılacaq investisiyaların potensial həcmi 2 milyard avro olacaq ki, bunun da bir hissəsi inkişafa rəsmi yardım, yəni qrantlar formasında hökümət sektoruna həvalə ediləcək.[xvi] Aİ-nin İqtisadi İnvestisiya Planında Azərbaycanla bağlı 5 prioriteti müəyyənləşdirilib. Bunlar Bakı portunu “yaşıl” formada dəstəkləmək, rəqəmsal tranzit koridorunun qurulması, 25 min kiçik və orta sahibkarlıq təşəbbüsünə yardım, regionların innovativ inkişafı, “ağıllı və yaşıl” şəhərlərlərdir.[xvii] Müqayisə üçün, Gürcüstan üçün 5 prioritet arasında bölgələrdə 1000 qəsəbənin yüksək sürətli internetlə təmin edilməsi, Moldova üçün beyin axının qarşısını almaq məqsədilə insan kapitalının inkişafı, eləcə də məktəb infrastrukturunun modernləşdirilməsi və milli təhsil strategiyasının icrasının dəstəklənməsi var. Göründüyü kimi, Aİ-nin yardım planlarının cəmiyyətin həyatına birbaşa təsiri qonşu ölkələr üçün ölçüləbilən olsa da, müqayisəli olaraq Azərbaycan üçün daha mücərrəddir. Bu yardımlar Aİ-nin və Azərbaycan rəhbərliyinin qısamüddətli praqmatik maraqları ilə məhdudlaşır. Layihələrin necə icra olunacağı və sadə vətəndaşların bundan necə yararlanacağı isə sual olaraq qalır.

 

Bəs nə etməli? Yardım istiqamətləri ilə bağlı donorlar umumi məlumatları paylaşsa da[xviii], Azərbaycanda icra olunan layihələrin ölkənin inkişaf siyəsəti üçün ümumi nəticələri ilə bağlı ictimai hesabatlılıq mexanizmi mövcud deyil. Halbuki, yardım effektivliyi ilə bağlı 2005-ci ildə qəbul edilmiş Paris Deklarasiyası bu nəticələrin ölçülməsini və ictimaiyyətə açıq olmasını vacib şərtlərdən biri elan etmişdi.[xix] Bu hesabatlılıq, həm də yardımların icrasında korrupsiya hallarının azaldılması və şəffaflığın artırılması baxımından əhəmiyyətlidir. Bundan əlavə, yardımın yerli tələblərə uyğunlaşdırılması üçün davamlı olaraq ictimai rəyin öyrənilməsi və vətəndaş cəmiyyəti aktorlarının yerli icmalarla əməkdaşlıq imkanlarının genişləndirilməsi müsbət örnək yarada bilər.

 

Istinadlar

 

[i] ttps://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm

[ii] https://www.oecd-ilibrary.org/development/official-development-assistance-oda/indicator-group/english_5136f9ba-en

[iii] https://ec.europa.eu/info/aid-development-cooperation-fundamental-rights/human-rights-non-eu-countries/recipients-and-results-eu-aid_en

[iv] https://www.theglobaleconomy.com/Azerbaijan/foreign_aid/

[v] https://president.az/en/articles/view/55909

[vi] https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13510347.2016.1204539

[vii] https://bakuresearchinstitute.org/en/limits-of-externally-backed-institutional-reform-and-development-in-azerbaijan/

[viii] https://euaidexplorer.ec.europa.eu/explore/recipients_en

[ix] https://www.azernews.az/business/184293.html

[x] https://caspiannews.com/news-detail/thanks-to-french-locomotives-azerbaijan-may-be-well-positioned-along-chinas-belt-road-initiative-2018-12-21-0/

[xi] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2885112 

[xii] https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-658-26374-4_3

[xiii] http://journals.sagepub.com/doi/10.1177/0899764017737384

[xiv] https://globalpolicyjournal.com/articles/international-law-and-human-rights/implications-closing-civic-space-hunger-and-poverty

[xv] https://ec.europa.eu/info/aid-development-cooperation-fundamental-rights/human-rights-non-eu-countries/ensuring-aid-effectiveness/joint-programming-development-cooperation_en

[xvi] https://www.turan.az/ext/news/2022/2/free/politics_news/en/1156.htm/032

[xvii] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_21_3381

[xviii] http://d-portal.org/ctrack.html?country_code=AZ#view=main

[xix] https://www.oecd.org/dac/effectiveness/parisdeclarationandaccraagendaforaction.htm

Müəllif
Nəcmin Kamilsoy
Nəcmin Kamilsoy
Agora - Analitik Kollektivin həmtəsisçisidir. O, vətəndaş cəmiyyəti sahəsində tədqiqatçı və konsultant kimi fəaliyyət göstərir. Hazırda Çarlz Universitetinin doktorantıdır. Daha öncə həmin universitetdə İctimai və Sosial Siyasət üzrə magistr təhsili alıb. O, təşkilati davranış, inkişafa yardım və siyasi sistemlər mövzularına fokuslanır.

Paylaş